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學習貫徹《浙江省實施〈地方志工作條例〉辦法》征文獲獎作品展·二等獎

2013-05-27 08:37:24

領會實質  重在落實

——對《浙江省實施〈地方志工作條例〉辦法》的幾點解讀

衢州市方志辦 錢道本

  2012年11月,《浙江省實施〈地方志工作條例〉辦法》(下文簡稱《辦法》)公布,并于2013年1月1日開始實施。從立法類型看,《辦法》屬地方性、執行性立法范疇,這一類法律法規的功能為“使憲法、法律和行政法規及其他國家政策在本行政區域內得到實施。”(1)《辦法》著力體現這一功能,是《地方志工作條例》在全省范圍內的延伸。接下來,第一要學習領會《辦法》的精神實質,第二要運用《辦法》來規范地方志領域的各項工作。本于此,筆者擬采用“小切口、深分析”理論剖析模式,對《辦法》的幾點規定及如何貫徹作一解讀,包括修志涉及的隱私權、規范承編單位在政區總志編纂中的工作、地方志資源開發3項,分別歸屬志文寫作、修志管理和開發利用3個領域。之所以如此謀篇,主要基于兩點考慮:一是限于篇幅,只能擇要而談。二是避免大而全的泛泛而談,力求比較深入地探討。
  一、關于修志涉及的隱私權
  隨著社會發展,隱私權越來越受關注,媒體侵犯隱私權案例時常見諸報端。作為一種事實(史實)的記錄,地方志書也可能涉及個人隱私,這需審慎處理。關于這個問題,在理論和實踐上均存在不少爭議。2007年,安徽省滁州市方志辦將當代“社會影響較大的犯罪分子”列入《皖東人物》征集范圍,引起志界、法學界乃至社會各界的關注和爭論。贊同者有之:此舉體現尊重歷史、尊重事實的科學態度,是懲惡揚善的需要;反對者有之:這將侵犯他們的隱私權,不僅罪犯一輩子抬不起頭,而且會影響其后代子孫。
  從一般原則角度看,《辦法》已關注到隱私權與志書編纂的關系,體現在第十一條:“縣級以上人民政府地方志工作機構可以對有關資料進行查閱、摘抄、復制,但涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私以及不符合檔案開放條件的除外。”表述基本與《地方志工作條例》第十一條一致。不利用涉及個人隱私資料,意味著要避免記錄純屬個人隱私的內容。這是原則規定,有待進一步具體化,才能將之運用于實踐。
 。ㄒ唬╇[私權及對其侵犯的表現方式
  2009年12月,十一屆全國人大常委會第十二次會議審議通過侵權責任法,次年7月1日起實施。這是隱私權在我國首次以法律形式得以確認。隱私權的核心是個人獨處權,“應當主要涵蓋三大類,即個人信息、私人活動及私人領域”。私人信息主要包含個人情況,應當有醫療記錄、身體缺陷、健康狀況、財產狀況、宗教信仰、犯罪被害人資料等;私人活動屬于動態隱私,如社會交往、婚外戀等;私人領域也稱私人空間,如個人日記、居室、個人隱秘部位等。(2)對隱私權的侵犯,有不同的表現。其中之一為通過各種方式不當披露個人隱私,主要有三:一是通過言論侵害,二是通過出版物侵害,三是通過新聞媒體侵害。(3)作為志書,屬于上述第二類。其侵害隱私權行為一般指編纂者未經他人同意,在志書中披露他人與社會公共生活無關的個人信息、個人事務以及其他私生活情況,給他人造成損害的行為。
 。ǘ┤绾翁幚黼[私權與秉筆直書之間的矛盾
  志書記載史實,要求全面和客觀,“善惡并書”已成共識。而基于隱私權的考量,則要求避免記載某些事情,尤其是負面信息。如此,兩則之間就形成一定矛盾。這可從如下方面去協調和處理:首先,歷史的發展過程,必然是正反力量沖突、交織的過程,這要求志書不能只記正面史實和人物,而不顧反面、負面人物及其事例。否則,有違存真求實原則。其次,可能涉及個人隱私的內容,宜遵循以下原則作適當處理:
  一是公開原則。記錄從公知領域獲得的個人信息,不會構成侵權。公知領域的范圍,一般指黨和國家機關公開發布的正式文件、通知、判決書、布告等公開記錄,也包括其他來自于公共場所的資料。比如,利用法院公開的判決書,在志書審判部分的案例中直書罪犯姓名及犯罪細節,為如實直書的表現,不是侵權行為。反之,如果違背公開原則,則可能構成侵權。例如,筆者曾在參加某地公安志稿的評審時,發現該志稿采用了數張犯罪嫌疑人指認現場的照片,且嫌疑人體貌特征鮮明。如此做法有侵犯隱私權之嫌。因至指認現場之時,并未進入法院審判階段,嫌疑人未被判決為罪犯,尚未進入公知領域。
  二是同意原則。志書所記個人信息,如征得當事人同意披露,則不會構成侵權。如有人說:“如果受害人同意他人介入其私生活領域,或者公開其私人信息,這是隱私權人行使權利、處分其隱私,法律自無不可,故在其同意的限度內,他人的干涉不構成對其隱私權的侵害。”(4)在運用這一原則時,需注意一點,當事人僅有權放棄自己的隱私,對共同隱私中涉及他人的部分則無處置權。如要入志,就必須征得第三方同意方可。
  三是公共利益需要原則。當個人隱私牽涉到公共利益時,需要作出一定的讓步。前文所述有論者贊成將當代“社會影響較大的犯罪分子”列入《皖東人物》征集范圍,此原則即是其主要依據。在志書人物傳、人物簡介等內容中,對于黨政官員、社會名人等公眾人物的必要的個人信息記錄,不會構成侵權。
  四是特殊情況處理。以上原則不適用于未成年人,未成年人是無行為能力或限制行為能力人。如果志書記載涉及未成年人個人信息,應征得其監護人同意。
  二、關于規范承編單位在政區總志編纂中的工作
  考察史志編纂史可知,在編纂史書、一統志或政區總志過程中,史館或志館自行承擔絕大部分工作量,但要求有關部門及下轄政區收集資料、核實史實、乃至抽調人員協助的情況,也頗為常見。如雍正時,雍正指示史館會同吏、兵兩部對所修律例逐一細查詳議。嘉慶時纂修《大清一統志》,命令各地將建置沿革、職官、戶口、人物等限期報送國史館。余紹宋編修《浙江通志》,也曾廣泛利用各部門檔案資料。
  時至今日,隨著政治、經濟、文化等各項事業日趨復雜龐大,舊時的修志模式已不合時宜。來新夏先生指出:“編纂新方志……涉及社會科學和自然科學以及各個實際工作部門的業務知識,絕非個別單位和少數人所能勝任。舊時代那種獨立‘私修’和延聘少數文人學者‘官修’的做法,在今天是行不通了。”(5)承編單位的作用,是地方志工作機構本身無法替代的。比如,往往只有他們才能掌握、收集本行業大部分資料?梢哉f,黨政機關及某些事業單位、國有企業等大規模參與政區總志的編纂,是新時期修志工作的一個顯著特征。此背景之下,如何明確承編單位的職責、發揮他們的作用,便是一個對提高志書質量具有重要意義的課題。根據筆者了解,目前尚存在如下幾方面問題:第一,少數單位拒絕承擔修志任務。這突出表現在上級派駐本政區的單位上。有的新組建單位會以無歷史檔案為由加以拒絕。對于存在交叉的內容,不少單位也是“躲”字當頭,將任務推給其他相單位。第二,主觀上重視不夠。有的單位將修志視為額外工作,純粹以盡快完成任務的觀念,隨便安排一名辦公室工作人員,草草完成應付了事,稿件質量很低。也有的單位在規定上報日期過后遲遲不能交稿,甚至反復催促下仍以各種理由推延。第三,將修志工作行政化。有的單位以“級別高”、“工作重要”等為由,抬高本單位內容在志書中的層次,或主張更多的篇幅,或要求將其內容前移,或更改在綱目中的歸屬。第四,未能掌握修志規律,修志人員業務水平有待提高。例如,承編單位所收集資料往往具有如下明顯的特征:領導多,會議多,正面材料多,行政工作多,普通干部群眾稀少,反應存在問題少乃至通常是無,社會性資料不夠;又如,所撰志稿往往具有很濃厚的總結色彩。
  面對如上弊端,在執法中首先要區分兩類不同性質的問題,一類是行政的、法律的問題,一類是業務的、學術的問題。不同類型的問題,要采用不同的手段和方式加以管理和解決。
  首先,對于拒不承擔修志任務或逾期未能完成的,以及拒絕提供有關資料等,要堅決運用行政乃至法律手段加以解決。這在《辦法》中可以找到明確依據,主要體現在第四、十一、十二、二十三等條款上。如第十一條規定:“ 縣級以上人民政府地方志工作機構可以對有關資料進行查閱、摘抄、復制”。第十二條規定:“ 承擔地方志編纂工作的單位,應當明確機構和人員,按照規定的時間和質量要求完成編纂任務。”這需要體現法律貫徹中剛性的一面。
  其次,對于修志業務上的問題,要通過方志專業人員的耐心指導和溝通,使之保質保量按時完成修志任務。這同時也是地方志工作機構履行指導志書編纂之職的體現。有如下幾點值得注意:一是要做好任務分配。為志書內容找到合適的承編單位,妥善處理好交叉關系。針對不同的單位性質、不同內容,選擇不同的方式。如銀行部分,可采取人民銀行、銀監局牽頭、其他各商業銀行配合的模式。又如,像保險等一些沒有政府主管部門的行業,可找到其行業協會牽頭組織,則事半功倍。二是要善于以點帶面,推廣典型。讓先進單位的修志人員現身說法,結合實踐談體會,有時可以收到意想不到的效果。三是要使修志工作日;。關鍵是做到人員相對穩定,并與之保持經常性聯系。四是安排工作、業務指導一定要作通盤考慮,切忌朝令夕改。否則會讓承編單位無所適從,產生抵制情緒,乃至嚴重挫傷其積極性。
  三、關于地方志資源開發利用
  地方志資源開發利用一直是志界關注的熱點問題之一!掇k法》涉及此方面主要有兩款,第六條第五款規定:縣級以上人民政府地方志工作機構履行“組織開發利用地方志資源”職責。第二十條則規定了地方志資源開發利用的途徑、方式和服務對象等。具體到實踐,最關鍵還在于如何將規定落實到位。在理念上,需厘清修志與用志的辯證關系。他們是既有聯系,又有區別的兩件事情。聯系體現為互為依存。離開了修志,用志將失去其對象;離開了用志,修志則無以體現其價值。區別體現為它們分屬兩個不同的領域,大致體現為“求真”與“致用”的差異。“求真”是修志的主要目標,即全面系統地記述一個行政區域自然、政治、經濟、文化和社會的歷史與現狀;“致用”為用志宗旨所在,即將修志成果運用于各個領域。他們有各自的工作目標,受不同的工作規律支配。貫徹《辦法》關于地方志資源開發利用的規定,在宏觀上可作如下把握:
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  用志雖然以能否滿足社會需求為主要標準,但仍然受到真實性要求的制約,因為用志同樣是嚴謹、科學的地方志工作的一部分。我們當然可以、而且應當選擇那些能夠滿足服務對象需求的資料,但對這些材料同樣要用史志的標準加以判斷和衡量,絕不能采用明知不可靠的資料,更不能生造所謂歷史事實。關于歷史真實對“致用”的制約作用,李文海先生的說法很具代表性:“要充分發揮歷史學的社會功能,不論從哪一方面來說,都首先要尊重歷史的真實,努力探索歷史的真實。任何對歷史真實的損害(更不用說對歷史的有意曲解甚至偽造了),都必定會敗壞歷史學的聲譽,哪里還談得到發揮歷史學的社會功能呢?”(6)例如,當下不少地方存在爭奪、炒作“歷史名人”的不良現象,引起有識之士諸多非議。地方志部門對此應持實事求是態度,嚴守職業道德底線,謹慎參與。尤其對已有定論的史實,更不能盲目“翻案”。
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  如果說修志主要以反映地情、記載歷史為主要任務,需透過史料探索歷史本體,那么用志則主要是開發修志成果服務于社會,需運用史料面對受眾?梢哉f,用志工作越能滿足社會需求,社會影響越大,則其價值越高。然而,不同的群體和事由,會有不同的需求,故用志首先要做好對象定位,針對不同需要開發不同產品。如果不做好這一項工作,服務的效果就會打則扣。故朱佳木同志在第四次全國地方志工作會議上的工作報告中提出:“要像開采礦山、探尋寶藏那樣,把志書中的內容,根據不同需要、運用各種方法開發出來”。這需做好兩項工作,第一是分析不同的群體對地方志的需求是什么;第二是分析什么樣的成果能滿足他們的需求。定位不同,其成果的內容、形式、載體、文體等,均必須作相應的設計。因為地方志事業是以記載地情的資料性文獻著稱的,準確、詳實的資料是其服務社會的根本所在,故其中最主要的當然是資料的選擇問題。例如,若為學者研究提供成果,則要考慮資料的全面性和系統性;若為行政官員施政提供成果,則要考慮資料的針對性和實用性;若為民眾獲取歷史知識提供成果,則要考慮資料的通俗性和趣味性。
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  古代史志的服務對象主要為官方,其次是知識分子,頗為狹窄。民國后,隨著史學觀念更新和教育普及,這種局面才逐漸改觀。然而時至今日,卻仍然存在諸多問題,如有學者說“我們的史書雖多,而不為廣大人民所知,人民所得到的歷史知識,又很少出自史書的記載,二者互不相干,豈不是場悲!”(7)當下,格調庸俗低下的“戲說歷史”成風,急需一些高質量的歷史普及作品以正視聽,地方志部門也應發揮自身優勢,在此項工作中承擔一份責任,將準確的史實通過活潑的形式傳遞給民眾。
  20世紀60、70年代在美國興起的公共史學可以提供頗佳的借鑒經驗。公共史學以服務社會為導向,主要運用歷史學的訓練技能和研究成果,服務于與歷史相關的現實社會各領域。例如,文化資源和歷史遺存的保護、開發或宣傳,利用史料梳理和考據形成的素養參與企業信息管理,從現實與歷史結合角度為政府和企業進行政策分析,為撰寫公司史、家族史提供咨詢等。全美有近100所高校設置公共歷史教育課程,頗具規模。聯系到地方志領域,在服務社會方面實際上也有很大的提升空間,這首先需要轉變觀念,即從以服務政府為主,轉向服務于包括政府在內的整個社會;其次要加大應用方志學的研究力度,一定程度上使之成為公共史學的一種。
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  多年以來,志界在探索用志途徑方面,獲得了很多寶貴的經驗,但仍然可以作多方面拓展,特別是那些符合當下政治條件、社會條件和技術條件的比較有生命力的方式。例如,第一,選擇一些具有較大現實意義的課題開展研究,是發揮地方志“資治”功能的重要體現。在史學界,這早已被反復提倡。如有學者說:“歷史科學為現實服務,是通過史學家的選題來實現的” 。歷史學 “應該是從火熱的現實需要出發作出的選擇,歷史研究有明確的目的性。”(8)當今中國正處于轉型期,經濟、政治、文化、社會諸領域經歷著深刻變革,這樣的變革也必然會在不同的區域以不同的方式體現出來,從而對施政者提出了新的要求。地方志工作者對此可以利用自身優勢,從歷史與現實的結合點上選擇相關課題進行深入研究,為施政者提供參考成果。第二,基于影視生動的表達方式和較大的受眾范圍,通過編制和播出影視版志書是實現地方志“教化”功能的有效途徑。實踐亦證明,其效果相當理想。如《即墨縣志》影視版——《話說即墨》在即墨電視臺、青島電視臺播出,客服了紙質志書地域性和稀缺性、很難為廣大群眾所熟知和利用的不足,在社會上引起了強烈的反響,接受群體迅速擴大到所有觀看節目的人,達到了史志進入千家萬戶的效果。(9) 
  注:
(1)崔卓蘭等著《地方立法實證研究》,知識產權出版社2007年版,第14頁。
(2)沈屮、許文潔著:《隱私權論兼析人格權》,上海人民出版社2010年版,第273-274頁。
(3)同上,第180-181頁。
(4)馬特:《侵犯隱私權責任的構成與抗辯》,載王利明、葛維寶主編:《中美法學前沿對話——人格權法及侵權法專題研究》,中國法制出版社2006年版。
(5)來新夏主編:《方志學概論》,福建人民出版社1983年版,第192頁。
(6)李文海:《“求真”才能“致用”》,載《史學月刊》2001年第4期。
(7)王樹民:《中國史學史綱要》,中華書局1997年版,第152頁。
(8)李振宏:《歷史學的理論與方法》,河南大學出版社1999年12月第2版,第133頁。
(9)詳見山東省情網(www.infobase.gov.cn)。

                                      校對:段愿
                                      發稿:段愿

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